De huidige normen voor wateroverlast zijn in sommige gebieden onhaalbaar of onbetaalbaar. Bovendien houden de normen geen rekening met verzilting, droogte en bodemdaling. Ga om die reden meer uit van het karakter van een gebied bij het bepalen van wateroverlastnormen, luidt een recent advies over de provinciale normering voor wateroverlast. “Een paradigmaverschuiving”, aldus opsteller Gert Dekker.

“De provinciale normen voor wateroverlast (vaak aangeduid als NBW-normen, red.) zijn ingevoerd na een periode met grote wateroverlast eind jaren negentig”, vertelt strategisch beleidsadviseur Mia Süss van het Hoogheemraadschap van Delfland. “Ze gaven duidelijke richtwaarden, en met de normen kwam er ook budget op tafel voor aanpassingen. Delfland heeft bijvoorbeeld de gemaalcapaciteit vergroot, het boezemsysteem uitgebreid en het peilbeheer geprofessionaliseerd en geautomatiseerd.” Delfland voldoet nu voor 98,7 procent aan de normen, aldus Süss. “De resterende 1,3 procent ligt in binnensteden, in glastuinbouw- en graslandgebieden. Daar is weinig plek en vaak ook geen draagvlak om extra waterberging te creëren.”

Achter de NBW-normen schuilt de traditionele Hollandse ingenieursgeest: we plaatsen een extra gemaal, verbreden de watergangen en leggen extra waterberging aan om droge voeten te houden en het land te kunnen bewerken. “Maar door verstedelijking en klimaatverandering is dat niet langer houdbaar. In ieder geval niet op elke plek,” stelt Gert Dekker. “De overstromingen in Limburg waren wat dat betreft een wake-up call. Vroeg of laat loopt het huidige systeem vast.” Dat concludeert Dekker ook in het recente STOWA-rapport ‘Provinciale Normering Wateroverlast. Hoe toekomstbestendig is de huidige aanpak en werkwijze?’ Daarin brengen Dekker en mede-onderzoekers in kaart hoe de verschillende provincies de normen hanteren en waar de belangrijke knelpunten zitten. Ze presenteren ook denkrichtingen voor vernieuwing. Ze bezochten voor het onderzoek alle waterschappen en organiseerden workshops en discussies met betrokkenen. Het onderzoek werd mede gestart op initiatief van de Unie van Waterschappen.

Het eindrapport breekt vooral een lans voor meer maatwerk, en dat is een paradigmaverschuiving, aldus Dekker. “Het is tijd om het automatisme van het aanpassen van het watersysteem aan de functies ter discussie te stellen. De tijd dat je overal alles moet kunnen doen, is niet meer haalbaar. Het zal steeds vaker nodig zijn om de karakteristieken van een gebied als uitgangspunt te nemen. De vraag moet zijn: wat is in een specifiek gebied een redelijkerwijs haalbare en acceptabele norm?”

Het huidige normeringsstelsel biedt overigens ook ruimte voor maatwerk. In veel provinciale verordeningen zijn uitzonderingen opgenomen. Zo gelden de normen voor grasland in Utrecht, Noord- en Zuid-Holland alleen in het groeiseizoen, niet in de (natte) wintermaanden. In Limburg zijn natuurgebieden en beekdalen ‘normvrij’. In Zeeland geldt dat voor de tien procent laagst gelegen gebieden, en in Noord-Brabant voor alle waterbergingsgebieden, Natuurnetwerk Brabant en de beekdalen, maar weer niet allemaal. Beleidsmedewerker René Klerks (provincie Noord-Brabant): “We wilden graag alle beekdalen uitzonderen. Maar dat is niet gelukt voor het gebied van Aa en Maas waar relatief veel landbouw in het beekdal zit. Daar is een norm van eens in de tien jaar afgesproken met de agrariërs, wat kostbaar is.” Dekker: “Uitzonderingen zijn mogelijk. Maar als we naar de ervaringen vroegen, vielen vaak woorden als ‘taai proces’ en ‘star stelsel’.”

Het zijn zeker niet alleen kostenoverwegingen die achter de wens tot maatwerk liggen. Klerks: “Wij hebben veel last van verdroging in Brabant. We willen meer water vasthouden en bergen, maar dat betekent meer risico op wateroverlast; dan kun je dus in conflict komen met de huidige normen.” Ook programmamanager Wateropgave Maarten Poort van Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier benadrukt dit probleem. “Anno 2022 is de grote inhaalslag in het waterbeheer gemaakt en liggen er ook andere belangrijke opdrachten. Droogte en verzilting bijvoorbeeld en de toename van extreme buien door klimaatverandering. Maar die problemen zijn, in tegenstelling tot wateroverlast, niet in normen vastgelegd, en dat wringt.”

Noord-Brabant is samen met de inliggende waterschappen inmiddels een projectgroep gestart die zich buigt over een nieuwe provinciale regeling wateroverlast. Het idee is om een stelsel te creëren dat een bepaald risicoprofiel koppelt aan elk gebied. Het doel is helder, het traject ernaartoe nog niet. Klerks: “In ieder geval moet er een stelsel komen waarbij niet het perceelgebruik maatgevend is maar waarbij de kenmerken van het gebied het risico op wateroverlast bepalen. Het STOWA-rapport helpt bij ons denkproces.”

Dekker en mede-onderzoekers leggen met hun rapport twee opties voor aanpassing en vernieuwing neer bij de Beleidstafel Wateroverlast (zie kader): een stelsel met provinciale normen als basis, maar met veel bandbreedte voor maatwerk, óf een stelsel waar het gebiedskarakter het risico op wateroverlast bepaalt en meer aandacht is voor schadebeperking. Dolf Kern, vanuit het Deltaprogramma betrokken bij de beleidstafel: “De huidige normeringsaanpak heeft ons veel gebracht. Waterschappen hebben flinke investeringen gedaan om de watersystemen op orde te brengen en is er ook transparantie gekomen over het te hanteren beschermingsniveau. Ik zie de noodzaak tot verdere ontwikkeling, maar realiseer mij wel dat dat mogelijk is door de slag die gemaakt is met de introductie van de normering. Het rapport komt op een goed moment en zet de knelpunten op een rij. Ik zie het als de start voor discussie: het watersysteem moet meer leidend worden, maar hoe realiseer je dat? Dat overleg past binnen het Deltaprogramma omdat je de hele keten wilt laten meedenken, ook ruimtelijke ordening en crisisbeheer.”

Süss is voorstander van een stelsel met basisnormen, aangevuld met maatwerk. “Het percentage dat niet aan de norm voldoet, zal door klimaatverandering anders snel oplopen. Ik zie zo’n basisnorm als een stok achter de deur.” Poort wil juist nog een stap verder gaan: geen normen, die hebben hun waarde gehad, het is tijd om verder te kijken. “Poort: “Ik snap het stok-achter-de-deur-gevoel. Maar nu bied je een soort blanco cheque voor droge voeten in de toekomst. Wij hebben de risico’s in het hele watersysteem van Hollands Noorderkwartier in detail in kaart gebracht. Dat maakt precies duidelijk waar de hoogste risico’s liggen. Houd die kaart up-to-date en neem het als uitgangspunt om met alle belanghebbenden te praten over wat er mogelijk en kosteneffectief is om risico’s en schade te beperken, rekening houdend met klimaatverandering.”

Download het rapport ‘Provinciale Normering Wateroverlast. Hoe toekomstbestendig is de huidige aanpak en werkwijze?’.
Voor specifieke vragen kun je contact opnemen met Programmamanager Watersystemen Michelle Talsma.

Mia Süss, strategisch beleidsadviseur van het Hoogheemraadschap van Delfland

Gert Dekker, Ambient, bij Landgoed Rhijnauwen langs de Kromme Rijn.

Normering: zekerheid of schijnzekerheid?

De provinciale wateroverlastnormen lijken eenduidig, maar er schuilen wat addertjes onder het gras. “Bij de theoretische toets die bepaalt of de norm op een bepaalde locatie wordt overschreden, bestaan opvallende verschillen”, weet Gert Dekker. Zo is niet voorgeschreven welke neerslagreeksen op basis van welk klimaatscenario moeten worden gebruikt in de modellen, en hoe vaak er wordt getoetst. Gebeurt dat bij elke relevante verandering in ruimtelijke ordening? Om de paar jaar? Bij een nieuw klimaatscenario? En ook het ‘maaiveldcriterium’ kan tot verschillen leiden. Van wateroverlast is sprake als van een perceel meer dan een bepaald percentage (vaak 1, 5 of 10 procent) onder water komt te staan in de toets. Maar er is niet helder afgesproken hoe het gebied af te bakenen waarvoor dit moet gelden. Gaat het om alle akkers van één agrariër, deelpercelen, of moet je rekenen met een bepaald aantal hectare? Het is dus op het tweede gezicht een stuk minder eenduidig tot hoe ver de verantwoordelijkheid van het waterschap precies gaat.”

De Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater

De Beleidstafel Wateroverlast en Hoogwater werd in 2021 ingesteld door de minister van IenW, aldus Eric Gloudemans van de Unie van Waterschappen: “Aanleiding waren de overstromingen in Limburg. Het doel van de beleidstafel is te leren van de opgetreden situatie en beter gesteld te staan voor de gevolgen van een periode van extreme neerslag.” Aan de beleidstafel nemen vertegenwoordigers deel van het Rijk, decentrale overheden, Limburgse overheden en de Deltacommissaris. De beleidstafel brengt dit jaar tweemaal advies uit, in het voorjaar en in het najaar. Het eerste advies bevat in totaal 25 aanbevelingen, waaronder verbeteracties voor de normering wateroverlast. Deze verbeteracties - die zijn belegd bij de waterschappen, provincies en STOWA – hebben betrekking op: 

1. het vergroten van de transparantie en het bewustzijn bij overheden, burgers en ondernemers over het beschermingsniveau en de risico’s in een gebied; 
2. het benutten van de mogelijkheden om gebiedsspecifieke afwegingen en keuzes te maken; 
3. het meenemen van zomerse omstandigheden (begroeide watergangen, opgezette peilen) en het toekomstig klimaat (toename neerslagextremen); 
4. het versterken van de verbinding tussen de normering en toetsing van wateroverlast (normatieve situatie) en de DPRA-stresstesten en risicodialogen voor klimaatadaptatie (extreme situatie); 
5. het verkennen van de mogelijkheden van een integrale risicobenadering.

In de eindrapportage van de beleidstafel dit najaar wordt gerapporteerd over de resultaten van de verbeteracties en de eventuele vervolgacties.