Waarom lukt het Nederland maar niet te voldoen aan de doelen van de Kaderrichtlijn Water? En hoe kunnen we het na 2027 anders en beter doen, zodat we wel aan onze KRW-verplichtingen voldoen? Dat zijn vrij vertaald de vragen van een STOWA-onderzoek waarop juriste Tessa Rötscheid en bestuurskundige Charlotte Offringa hopen te promoveren. Het onderzoeksteam van de Universiteit Utrecht is aangevuld met onderzoekers van de faculteiten Geowetenschappen en Recht, Economie, Bestuur en Organisatie en het RIVM. Het wordt gefinancierd door STOWA.

Veel is al gezegd en geschreven over de Kaderrichtlijn water (KRW). Geen wonder, want de KRW speelt sinds een kwart eeuw een centrale rol bij het beheer van de Nederlandse oppervlaktewateren. Allerlei maatregelen, instrumenten en beleid zijn geënt op de Europese afspraken die eind 1999 werden vastgelegd en waaraan Nederland uiterlijk eind 2027 moet voldoen. De KRW bevat geen sanctiebepalingen, maar beheerders en bestuurders houden rekening met rechtszaken en politieke, of bestuurlijke loopgravengevechten. Volgens de stichting Mobilisation for the Environment loert na 2027 een tweede stikstofcrisis (maar dan met water), om van de ecologische gevolgen van de achterblijvende waterkwaliteit maar te zwijgen. Tegen die achtergrond startte STOWA het onderzoek ‘KRW: bestuurskundig-juridische bouwstenen voor het verhogen van doelbereik’. Het traject vormt het vervolg van eerder onderzoek uit 2021-2022, maar Rötscheid en Offringa leggen andere accenten door te kijken naar bestuurlijke en juridische belemmeringen en mogelijkheden rond de KRW-doelstellingen. Daarbij gaat het om vragen als:

• Waarom blijven beleid en uitvoering rond iets integraals als ecologische waterkwaliteit sectoraal georganiseerd?

• Waarom kijken de betrokken partijen verschillend naar doelstellingen en welke rol spelen belangen daarbij?

• Hoe kan mede-eigenaarschap en medewerking vanuit de landbouw en andere sectoren worden gerealiseerd om de doelen te halen?

• En hoe kunnen beleid en uitvoering zo worden ingericht, dat de KRW-doelen in integraal beleid worden gecombineerd met andere maatschappelijke opgaven?

“We richten ons op maatregelen die helpen de KRW-doelen te bereiken”, aldus Charlotte Offringa: “Maar het is niet alsof die tot dusverre ontbraken. Vooral op instrumenteel niveau hebben waterbeheerders veel bereikt. Neem alle vistrappen, de hermeandering van beken en de verbetering van waterzuiveringsinstallaties van de afgelopen jaren. Dat heeft wel degelijk geleid tot verbetering van de chemische en ecologische toestand van het water. Alleen: daarmee zijn we er nog niet. Er is meer nodig, ook en vooral op bestuurlijk-juridisch niveau.”

Die mening wordt onderschreven door Karin Sluis, senior adviseur van Witteveen+Bos en lid van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI) die de regering gevraagd en ongevraagd adviseert: “Als je kijkt naar beleid en uitvoering is het heus niet zo dat we met zijn allen hebben bedacht dat anderen het wel voor ons regelen. Maar toch heb ik de indruk dat we ons vaak onttrekken aan onze eigen verantwoordelijkheid. Niet je handen vuil maken. Zaken afschuiven. Natuurlijk, het is ook makkelijk en soms prettig om te kunnen zeggen: ‘Ik ben er niet van. Regel het maar’. Maar misschien is dat ook wel wat bij de Kaderrichtlijn water (KRW) niet goed gaat. En dat hebben we opgenomen in het rapport van de RLI over de KRW: het is te vrijblijvend. Want wie gedraagt zich tegenover de KRW nu als eigenaar?”

Karin Sluis komt aan het woord in een serie interviews met ‘bestuurlijke omstanders’ van de KRW, evenals voormalig dijkgraaf en PVDA-senator Lambert Verheijen en de Drentse dijkgraaf en gedeputeerde Marga Kool. Ze reflecteren daarin op de KRW en welke rol die speelde in hun tijd als bestuurder. De uitgeschreven interviews dienen als materiaal voor de promovendi en zijn verwerkt in drie achtergrondartikelen die zijn te lezen op STOWA.nl (zie kader).

Als bestuurskundige onderzoekt Charlotte Offringa de Nederlandse aanpak voor uitvoering van de KRW. Die gaat vaak gepaard met vrijwilligheid: “Verbeteringen zoals hermeanderen en vermindering van nutriënten en pesticiden stuiten op weerstand van bedrijven. Vaak wordt dan gekozen voor vrijwilligheid en niet voor handhaving of dwang.” Ook op bestuurlijk niveau spelen gevestigde belangen en verkregen verantwoordelijkheden een rol, op nationaal en internationaal niveau. Lambert Verheijen maakte dat mee toen hij als dijkgraaf van Waterschap Aa en Maas in Oost-Brabant afspraken maakte over stroomgebiedsplannen: “Bij de start van de KRW is afgesproken dat er kalibratie zou zijn. Dat is een mooi woord voor afstemming tussen de stroomgebiedsplannen van bijvoorbeeld Vlaanderen en Nederland, of Frankrijk en Duitsland. Maar daar is nooit serieus invulling aangegeven. Er werden plannen rondgestuurd en soms werd er geïntervenieerd. Dat had vaak te maken met Vlaanderen en Nederland, rond mestbeleid of de Westerschelde. En met Duitsland, over de Rijn en de chemie. Maar verder was het een koude douche als je op regionaal niveau probeerde tot afspraken te komen. Al zijn er verschillende regionale initiatieven geweest om het weer op de agenda te krijgen, in Oost-Nederland en later in Limburg.”

Toch is er niet alleen sprake van bestuurlijke loopgraven en formele afstandelijkheid. Persoonlijke relaties en onderling begrip kúnnen het verschil maken, is de ervaring van Marga Kool: “We waren in Drenthe gericht op goede samenwerking. Toen we rond 1996 nieuwe omgevingsplannen maakten, hebben de drie gedeputeerden dat samen verdedigd. De ene keer verdedigde de gedeputeerde voor ruimtelijke- ordeningsgebied de plannen voor water of het milieu. De volgende keer was het weer andersom. Dat werkte fantastisch. Voor die tijd was alles sectoraal georganiseerd, met een waterplan, een ruimtelijk ordeningsplan en een milieubeleidsplan. Dat hebben we allemaal geïntegreerd in een provinciaal omgevingsplan.”

Ligt daar, in onderling begrip en gedeelde belangen, dan de sleutel tot de oplossing? Doorslaggevend lijkt in elk geval niet een gebrek aan kennis, aldus Karin Sluis: “De KRW is geen kwestie van kennis. Ik denk dat we qua kennis alles, of bijna alles weten wat we moeten weten. Misschien is er ergens nog een ding dat we niet kunnen. Nou, dan zetten we daar mensen op en dan kunnen we het daarna wel. Het KRW-verhaal is vooral een kwestie van onwil. Niet van complexiteit. En van durf, waarbij de KRW niet bestaat uit een stel doelstellingen die je moet halen van Brussel, maar vooral uit een houding. Ik wil me niet verschuilen achter Brussel. Daar word ik echt nijdig van. De kern van de KRW gaat over de verhouding van ons als mensen tot het water. Over ons beeld van onszelf, in relatie tot onze omgeving.”

Het onderzoek naar de KRW is pas een paar maanden geleden gestart en loopt nog door. De komende tijd richten promovendi Offringa en Rötscheid zich onder meer op de vraag in hoeverre het Rijk en de decentrale overheden de juiste criteria en wet- en regelgeving hebben toegepast bij de aanwijzing van KRW-waterlichamen. Tevens starten ze het eerste van drie deelonderzoeken naar de rol van bestuurlijke mechanismen bij de implementatie van hydromorfologische aanpassingen die gericht zijn op het bereiken van de gezonde ecologische watertoestand conform KRW-criteria. STOWA blijft de komende periode aandacht besteden aan het onderzoek.

Het onderzoek van Offringa en Rötscheid wordt begeleid door prof. dr. Hens Runhaar, dr. Carel Dieperink (Copernicus Instituut voor Duurzame Ontwikkeling), prof. dr. Marleen van Rijswick, prof. dr. Frank Groothuijse en dr. Susanne Wuijts van het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law.

Juriste Tessa Rötscheid (l) en bestuurskundige Charlotte Offringa (r)