STOWA ter info#91 schonk aandacht aan twee promotieonderzoeken binnen het STOWA-project ‘Anticiperen op de KRW na 2027’. Die onderzoeken gaan over de vraag: hoe hebben we de implementatie en uitvoering van de KRW destijds bestuurlijk en juridisch ingestoken en wat kunnen we daarvan leren om het na 2027 anders en beter te doen? Parallel aan deze onderzoeken worden in een ‘gebruikersspoor’ enkele KRW-hoofdrolspelers van de afgelopen jaren geïnterviewd. Dit keer Diederik van der Molen (IenW) en Frank van der Bolt (Aa en Maas/WUR). In deze STOWA ter info een update van het onderzoek. 

Uit een studie van Susanne Wuijts uit 2022 blijkt dat de uitvoering van de KRW in een patstelling verkeert: de perspectieven op de doelen lopen uiteen, beleid en uitvoering blijven sectoraal en er wordt vastgehouden aan vrijwillige medewerking. In het eerste promotieonderzoek van het project ‘Anticiperen op de KRW na 2027’ wil promovenda Charlotte Offringa deze patstelling helpen doorbreken. Want waarom lukt het soms wel noodzakelijke beleidsaanpassingen door te voeren en op andere momenten niet? De bestuurskundige doet het aan de hand van praktijkcases, zoals de gerealiseerde hydromorfologische aanpassingen in de Drentse Aa. Daarmee hoopt ze inzicht te krijgen in de dynamiek van succesvolle veranderingstrajecten. Aan de hand van literatuuronderzoek en interviews met betrokkenen reconstrueert Offringa de wordingsgeschiedenis van de Drentse inrichtingsmaatregelen. Die moeten uitkomsten opleveren die ook voor andere waterschappen relevant zijn bij het doorbreken van bestuurlijke impasses rond waterbeheer in het algemeen en de KRW in het bijzonder. Het praktijkonderzoek rond de Drentse Aa is het eerste van drie tot vier deelprojecten die Offringa tot 2027 wil uitvoeren.

In haar onderzoek gebruikt Offringa de uitkomsten uit de genoemde voorstudie van senior-onderzoeker waterkwaliteit en governance Susanne Wuijts. Die onderzocht hierin onder meer de invloed van verschillende governance-modellen op besluitvorming. In Nederland is er relatief veel gedecentraliseerd en worden bevoegdheden op een zo laag mogelijk niveau neergelegd. Maar dat bestuursmodel is ook weer van invloed op het bereiken van beleidsdoelen, aldus Wuijts: “Voor het uitvoeren van hydromorfologische maatregelen zoals vispassages zijn andere partijen en juridische kaders nodig dan voor het verminderen van emissies. De huidige governance lijkt gericht op maatregelen die passen bij de bevoegdheid van waterschappen. Maar voor de aanpak van emissies uit landbouw en industrie is dat niet voldoende.”

In het tweede promotieonderzoek van het project ‘Anticiperen op de KRW na 2027’ analyseert juriste Tessa Rötscheid de juridische mogelijkheden voor een integrale gebiedsgerichte benadering. De EU en nationale wetgeving zijn daarop niet toegesneden, maar sluiten die ook niet uit. Het onderzoek van Rötscheid zoekt naar de juridische ruimte die de KRW en andere wet- en regelgeving bieden: “Hoe ga je om met conflicterende (KRW- en andere) doelen als je integraal beleid wil voeren en in 2027 aan de KRW-doelen wilt voldoen?” Daarvoor zijn naast juridische definities en effectieve governance-modellen ook moed en daadkracht nodig, is overtuiging van hoogleraar Europees en nationaal waterrecht Marleen van Rijswick die het project begeleidt: “Vergunningen moeten adequaat zijn, net als voldoende toezicht en goede handhaving. Maar dat vraagt naast investeringen in menskracht ook bestuurlijke moed. Want het aanscherpen en handhaven van de juridische eisen is bestuurlijk een lastige maatregel. Men zet liever in op vrijwillige medewerking, met subsidies, voorlichting en andere zachte maatregelen. Het is verstandig om na te denken hoe men eventuele aanscherpingen vorm wil geven.”

Naarmate de deadline van 2027 nadert, verschuift een deel van de aandacht naar de juridische verantwoording van ons handelen en naar de reikwijdte van belangrijke KRW-begrippen als het ‘achteruitgangsverbod’. Diederik van der Molen, verantwoordelijk voor de Nederlandse KRW-voortgangsrapportages aan Brussel, beaamt in een interview in het gebruikersspoor dat het ministerie van IenW de invulling van dat begrip wil aanpassen: “Het Europese Hof heeft geoordeeld dat ook een tijdelijke achteruitgang in waterkwaliteit ongewenst is volgens de KRW. Als je een geul graaft in een uiterwaard en daaruit komen stofjes vrij, dan is een vergunning verplicht. Terwijl je in feite een KRW-maatregel neemt. Wij hebben voorgesteld de KRW aan te passen, zodat een dergelijke maatregel niet als achteruitgang wordt gezien.”

Ook andere begrippen en bepalingen komen daar wat Van der Molen betreft voor in aanmerking, inclusief het one out, all out-principe voor chemische stoffen, dat volgens hem een vertekend beeld oplevert: “Van alle beoordelingen die we voor de KRW doen, scoort ruim driekwart van de parameters goed. Voor een paar stofjes en een deel van de biologie is er in elk waterlichaam wel eentje niet goed en door het one out, all out systeem kleurt heel Nederland dan rood. Als je anders kijkt, is de situatie veel gunstiger.”

Andere hoofdrolspelers die voor het gebruikersspoor zijn geïnterviewd, benadrukken dat de KRW een resultaatverplichting is die volledig gehaald moet worden. Wie voor driekwart de verplichtingen nakomt, of aan de normen voldoet, slaagt (dus) niet in het hoofddoel: een gezonde aquatische leefgemeenschap. Frank van der Bolt, hoofdauteur van het geruchtmakende Aquarein-rapport (2003) dat zorgde voor een omslag in het Nederlandse denken over waterkwaliteit, ziet aanpassingen aan de KRW-belangen als ‘ambtelijke vertaling van een bestuurlijke wens.’ Hij pleit voor fundamentele besluiten: “Wat is je intentie? waar wil je naar toe? Wil je je beperken tot administratief voldoen aan alle verplichtingen? Uiteindelijk moet je als maatschappij op basis van de feiten knopen doorhakken. Dat hebben we veertig jaar lang niet, of onvoldoende gedaan. Nederland heeft feitelijk steeds vertraagd en de effecten naar de lange termijn doorgeschoven. Zo hebben we kansen laten liggen om op tijd en met minder pijn bijstellingen te doen.”

Om het onderzoek op de praktijk aan te laten sluiten, zijn de promovendi zeer geïnteresseerd in actuele vragen en problemen waar waterbeheerders tegenaan lopen bij de uitvoering van de KRW. Heb je ze? Meld ze aan de onderzoekers! Hun contactinformatie vind je op de projectpagina van dit project, onder de tabs bestuurlijk spoor en juridisch spoor.

Het onderzoek van Charlotte Offringa en Tessa Rötscheid loopt tot en met 2027. Resultaten worden - onder andere via het gebruikersspoor van STOWA - tussentijds zo veel mogelijk met de praktijk gedeeld, via workshops, (wetenschappelijke) publicaties, gebruikersbijeenkomsten, etc.

Het project, een samenwerking van STOWA en de Universiteit Utrecht, wordt wetenschappelijk begeleid door prof. dr. Hens Runhaar, dr. Carel Dieperink (Copernicus Instituut voor Duurzame Ontwikkeling), prof. dr. Marleen van Rijswick, prof. dr. Frank Groothuijse en dr. Susanne Wuijts van het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law. Het onderzoek wordt gefinancierd door STOWA, waarbij het gebruikersspoor getrokken wordt door Lianne Slagter.